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今日头条怎么赚钱浙江“巨无霸”乡镇龙港拟改市:推行由市直管

龙岗,浙江省的一个“巨无霸”镇,将被改造成一个城市:一个“小政府和一个大社会”将被构想出来,村庄将由市政府

特大城镇向城市转型中最敏感的问题是行政成本。

  

龙岗镇位于温州南部鳌江流域的河口。这是一个工业和经济城镇,常住人口超过37万。数字/由受访者提供

龙岗样本从城镇到城市

中国新闻周刊记者/徐大伟

它发表在2019年5月20日第899期《中国新闻周刊》上。

4月8日,国家发展和改革委员会公布了《2019年新型城镇化建设重点任务》,其中提到稳步增加一批中小城市,实施非县级政府常住特大城镇建设。推进经济发达城镇行政管理体制改革,扩大规模,提高质量,提高效率,解决法律授权、财政体制、人员配置统筹等问题。

“沉默”多年来一直没有实质性的推动,把城镇改为城市,再一次推到政策的“风口”。

中国城乡改革发展中心首席经济学家李铁认为,城乡改革是大势所趋。改革的方向已经明确。将来,城市将会开放。打开这扇门将会给更多合格的城市带来更好的发展机遇,“释放压力,增加动力”。

随着国家层面相关信号的发布,城乡改革已经处于政策“开放”的前夕,帷幕慢慢拉开。

权力扩张的困境

龙岗镇隶属于浙江省温州市苍南县。它位于温州南部。浑浊的黄色鳌江在这里流入大海。海浪就像“巨大的鳌负山”。鳌江已成为鳌江镇和龙岗镇的天然分界线。龙岗镇位于鳌江南岸,早已崛起为“巨无霸”。

龙岗镇现辖14个社区、171个行政村和22个居民区,面积183.99平方公里,常住人口378,700人。2018年实现国内生产总值305亿元,财政总收入24.6亿元,超过中西部部分地级市的经济总量。

龙岗规模“扩张”期间,乡镇政府权力配置与经济社会发展需求的矛盾十分尖锐,突破体制障碍的呼声从未停止。

2016年3月,中央人民民主建设委员会四次访问龙岗进行调研。调查发现,上挣钱,龙岗镇的财政收入占苍南县的50.3%,但可用财政资源仅占11.6%。常住人口占36.7%,而行政事业单位人员仅占2.8%。

纵观龙岗镇的历史,改革是这个“中国第一个农民城市”发展的最好注脚。

1983年,龙岗镇,一个由五个“水不清、灯不亮、道路不平”的小渔村组成的“拼凑”被批准建立。陈墨锭,办公室费用3000元,成为镇上第一个市委书记。陈墨锭告诉《中国新闻周刊》,苍南县当时刚刚从平阳县“分裂”。县城位于凌溪镇或龙岗镇。发生了一些争论,引起了上级的注意。苍南县为了平息双方的矛盾,决定在龙岗建立一个经济中心,这也为苍南县行政经济中心的长期分离奠定了基础。

陈墨锭回忆说,在城镇建设之初,首先遇到的体制障碍是城乡二元结构和严格的户籍管理制度。

1984年,龙岗镇实行了土地有偿使用、户籍管理和私营企业制度的“三大改革”。它是第一个根据地理位置将土地划分为不同等级并将其作为商品来管理以解决城市资本问题的国家。同时,鼓励农民在城市定居。

当时,龙岗镇向苍南县提出“扩权”的要求,希望获得与该县同样的审批权限。最后,企业局、工商行政管理局、公安局、经济计划经济委员会等八个部门的分会合并为县经济计划经济委员会的一个分会。“八大印章”被绑在一起并密封,给予龙岗很大的自治权,这些权力基本上是在1990年左右收回的。

20世纪90年代以来,龙岗经历了20多年的“强镇扩权”考验,县政权“三次放开,三次收编”。

1995年的小城镇综合改革使龙岗镇在财政和户籍管理等七个方面获得了一定的县级行政权力。然而,随着试验期的结束,大部分权力在2000年左右被撤销。2009年龙岗镇被列为温州强镇扩权试点。此次试点改革中,龙岗镇主要扩大了土地使用权、财务控制权、行政审批权和事务管理权,建立了龙岗镇综合管理执法大队、龙岗行政审批服务中心等平台。2011年开展“小城市改革试点”时,一些权力仍按照以前的模式下放。然而,随着当时领导相关改革的温州市委书记陈德容的离职,该计划立即陷入停顿。

龙岗镇委副书记金振民(Jin Zhenmin)告诉《中国新闻周刊》,在龙岗镇前几轮扩权改革中,镇上向县里提出的权力类别事项都是有针对性的,下放的权力事项很少,这也意味着下放的权力包含相对较多的资金。2009年,龙岗镇政府最初申请了88项权力,但最终只下放了49项,特别是财政、住房和建设、交通等三个部门的20项,但最终只下放了2项。

乡镇权力的扩大意味着上级部门权力的减少。金振民认为,扩权改革中权力反复收回和延伸的原因在于相关部门的利益。

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此外,龙岗镇前几轮扩权改革由上级政府主导。“这种权力扩张改革与上级政府的行政长官有很大关系。”金振民认为,上级政府行政首长的决策或人事变动直接影响扩权改革的结果。

中国城乡改革发展中心研究小组的一名负责人在调查龙岗后曾指出,“龙岗的改革似乎一直在进行,但每一轮改革都是在原有的授权被收回后,通过新一轮的谈判和游戏来重新获得原有的授权。因此,改革在重复的过程中一直在倒退。”

2014年,龙岗成为全国首批两个城镇化试点项目之一,启动新一轮“扩权”改革。金振民告诉《中国新闻周刊》,本轮扩权改革下放了许多权力事项,如安全监管、土地、住房和建设、城市执法等“大责任、小权力”的权力事项已基本下放至乡镇一级。“目前的政府环境不同于过去。在权责统一的情况下,大国意味着沉重的责任。”

然而,对龙岗镇来说,承接了大量分散的县级机关,无法避免不具备行政主体资格的尴尬。

在中国城市和小城镇改革与发展中心的一份报告中,研究小组认为权力下放不能从根本上解决龙岗发展中的问题。根据有关法律法规,乡镇分局不具备行政执法主体资格。一旦发生行政诉讼,乡镇分局甚至没有资格应诉。从部门利益的角度来看,为了保持权力的顺利运行,这已经成为上级一再收回权力的原因。

面对这种不可避免的“尴尬”,龙岗镇早就采取了“二号公章”的权宜之计。"如果权力下放涉及到县级部门,他们将为该镇加盖另一个公章。"金振民解释道。

事实上,温州市、浙江省法制办乃至全国都在研究相关问题,以解决乡镇政府承接县级权力时行政主体资格不足的问题。

2016年12月19日,中共中央、国务院办公厅发布实施《关于进一步推进经济发达城镇行政管理体制改革的指导意见》,建议省级政府以类似权力列表的形式授权乡镇政府。

金振民表示,乡镇往往承担县级授权,省级授权程序复杂且难以操作。“省级授权是针对单个大镇还是所有城镇?不同的乡镇有不同的规模和情况,许多问题需要澄清。”

难以独立的财权

如果特大城镇“扩权”的困境在于缺乏法律主体资格,那么无法获得独立的财权将直接影响特大城镇对城市建设和公共服务的投资。

在现行的分税制下,根据“一级政府、一级财政”的分配原则,从中央政府到地方政府共有五级财政。财权逐级上升,中央政府拥有最大的财权。

目前,乡镇政府的财政体制是“乡镇财政,县管”,即地方乡镇收入上缴县,县政府根据地方预算拨款。以龙岗镇为例。由于没有独立的财权,龙岗镇的税收必须先上缴县,然后由县统筹安排。

龙岗镇财政局相关官员坦率地告诉《中国新闻周刊》,因为龙岗是一个人口多、建设项目多、工程量大、金融投资大的“小马拉车”,仅去年一年,彭盖的投资额就达到15亿元。另一方面,小城镇财政支出的很大一部分需要用于一般公共服务。大城镇人口众多,这也加大了公共服务供给不足和乡镇政府权责不对称的困境。此外,这些大城镇不是县行政中心,从县政府得到的支持有限。

对于龙岗这样的大镇来说,由于镇一级体制,特别是公安交通领域公共管理人员的严重短缺,需要大量外部人员来填补行政人员的缺口。根据《中国新闻周刊》从龙岗交通管理部门获得的数据,目前龙岗有近200条道路,但只有31名交警在工作。为了缓解压力,龙岗区雇佣了97名辅警和60名社会服务人员。这些费用都由镇一级财政负担。

上述龙岗镇财政局负责人告诉《中国新闻周刊》,龙岗镇财政收入的主要来源是土地出让金,城市建设需要大量资金支付。毕竟,土地出让金是有限的。该县只给该镇相当于行政事业的公共资金。县政府在安排预算时,往往没有考虑到这一点,这使得相关的项目支出往往需要由镇政府自己的资金来解决,导致资金缺口较大。负责人透露,每年至少有几亿美元的资金缺口。

中国社会科学院城市经济办公室副主任刘志言告诉《中国新闻周刊》,发展特大城镇需要独立的财政力量来支持。拥有财政权力意味着特大城镇可以继续投资于公共设施、基础设施和公共服务,并且可以真正按照城市标准建设。

李铁认为,大型城镇缺乏财力已经严重影响了他们自己的决策和基础设施发展。“上级政府拿了钱,没有把它投入这个镇上。它从事县城的发展和自己的城市建设,这相当于拿他们的钱来建造我们的房子。”记者走访苍南县,发现县政府驻地灵溪镇的城市规划、交通等基础设施水平明显优于拥挤的龙岗古城。

事实上,龙岗镇在前几轮“扩权”改革中曾试图建立自己的独立财权。

1996年,龙岗镇建立了自己的镇级国库。然而,2000年,镇一级的国库停止运作。此后,龙岗镇多次试图恢复镇一级国库,但都没有成功。

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龙岗镇党委副书记金振民对《中国新闻周刊》表示,龙岗建立了自己的镇级金库,以便拥有独立的财务主动权,“这样剩下的部分就可以进入金库,留给龙岗镇自己使用。”

中国城乡改革发展中心研究小组的相关报告指出,试点城镇创新建立的“金融结算体系”实质上只是一个具有更高层次金融的结算体系,而不是真正意义上的一级金融。报告建议建立一级财政国库体系,加大税费支持力度,全额返还市、县(市、区)土地出让净收益的留成部分和城市基础设施配套费,并设立小城市培育试点专项基金。

关于模型的辩论

龙岗镇建设城市的夙愿已经持续了20多年。中共第一书记陈墨锭向《中国新闻周刊》回忆说,早在1988年,他就提议重组龙岗周围的几个乡镇,计划建立三江市,但遭到县市的强烈反对。

到20世纪90年代初,龙岗镇的快速发展带来的人口和经济规模使当时的乡镇行政能力捉襟见肘。1996年,卸任多年的陈墨锭带领一批退休干部成立了一个协会,敦促龙岗建立一个市场。在温州领导人的直接干预下,该协会被迫解散。对此,当时浙江省有关领导给出了反馈意见:龙岗现在不适合建市,建市应该效仿。

2010年2月22日,时任浙江省温州市委书记邵占伟在强镇党委书记论坛上提出,“乐清市流石镇、瑞安市塘厦镇、永嘉县瓯北镇、平阳县鳌江镇、苍南县龙岗镇五个试点强镇应建成镇级城市”。这座城镇变成了一座城市,并被正式写入温州的官方文件。

2012年12月25日,时任浙江省发展和改革委员会主任的孙景淼在“浙江省发展和改革工作会议”上明确提出“开展撤镇建城体制和路径研究”。

2014年7月,国家发展改革委、财政部等11个部委联合发布全国新型城镇化综合试点通知,要求选择城镇人口在10万以上的城镇开展新型城镇化试点工作。

此后,龙岗建立市场的呼声逐渐高涨。

多轮“扩权”改革也让龙岗意识到,只有改变自己的镇级组织地位,才能突破体制的束缚。因此,龙岗镇新一轮试点项目旨在将该镇转变为一个城市。

但是抵抗仍然存在,把这个城镇变成一个城市的努力也很不顺利。

盘古智库总干事彭懿对《中国新闻周刊》表示,推进该镇的城市改革很难。核心问题是利益博弈。"镇上的上级单位仍然不愿意看到他们的下级单位有太多的权力。"

李铁认为,把一个大城市建成一个城市的想法难以实现有很多原因。首先,利益分配问题需要解决。第二,各部门的抵制。在李铁看来,城市转型涉及两种主要问题。一是行政区划调整,二是组织结构和人员费用。

此外,围绕着城镇向城市的转变,仍有许多空白需要填补。

就建立城市的标准而言,早在1986年,国家就提出了将该镇改为城市的标准定义。中央党校马克思主义学院院长张占斌曾经写了一篇文章,指出从2014年国家民政部关于城镇退出的草案来看,城市建设指标的选择仍大多在90年代的城市建设标准之内。这些指标有些已经过时,有些不太可行。他建议将城市建成区的人口规模作为人口指标,将城镇财政的一般预收入作为经济发展指标,将教育和医疗作为公共服务能力指标来构建城镇转换指标。

然而,对于应该选择哪种模式作为城镇还是县级城市,学术界仍有争议。

一些学者提出了“立县立市”的思想。其优点是对母县的影响较小,有利于县的稳定,避免了分块建城带来的利润分配问题,也与世界上大多数国家和地区的城市建设相对应。但是,必须解决县市体制的法律基础问题,包括修改宪法和其他法律法规的有关规定。

另一个计划是在特大城镇建立县级城市。就现行行政体制而言,与“县以下城市”相比,仅在特大城镇设立县级城市就意味着更高的级别、更大的执法权限和更多的土地指标。建设用地指标可以直接从省级下达,同时可以拥有独立的财权。

浙江省发展规划研究小组曾提出将城镇改为省县辖市的计划,也就是说,新城显然将由省政府管辖。省政府可以委托原县主办新建的特大城市。在这种模式下,县级是上级政府,主要负责跨区域的城乡规划、交通设施等重大基础设施建设;新生市作为省辖一级政府,在行政审批和行政执法主体资格方面被授予县级特殊权限。独立制定政策,申报项目,向上级政府申请财政补贴,自主实施行政管理、行政审批和行政执法。

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中国行政体制改革协会副主席汪玉凯在接受《中国新闻周刊》采访时表示,与外国城市的定义不同,中国的“城市”赋予了非常重要的行政职能,将城市和行政层级紧密结合起来,“一县一市”不符合现实。

汪玉凯认为,制定和批准城市建设标准的权力可以下放给省级。“许多权力机构都在中央一级。这些审批周期很长,影响了一些地方的实际发展。省级审批可以改善这种状况,这将更有利于促进城乡改革。”汪玉凯说。

盘古智库主任彭懿认为“县下建市”意义不大,这导致了城乡改革的缓慢推进。目前,在所有地区更务实的做法是加强城镇并扩大其权力。彭懿说,从城镇到城市的变化是一件新事物。它是什么级别的城市并不重要,关键在于它有多大的权力。

李铁认为,单独建立县级市时,如何处理特大城镇与县城的关系是一个大问题,而“县下建城”会使原本相对简单的行政体制更加复杂。把城镇变成城市似乎很容易,但事实上这也是一个非常大的改革问题。这就要求中央政府在一定时期内全面研究和解决这些问题。

一些学者也表示反对将城镇改为城市。中国社会科学院城市发展与环境研究中心的研究员牛凤瑞在接受《中国新闻周刊》采访时表示,当城镇“长大”时,不建议将其“分割”。他认为,镇一级不具备县一级的资源配置空间和面积,需要扩大行政边界,以“挖掘出所在县的经济中心,这对所在县会产生很大的负面影响”。

据悉,龙岗今年的退镇入城申请已进入国家审批阶段,但具体模式仍不明朗。

苍南县政府此前透露,龙岗镇已经达到了建立县级市的条件,并具备了退出该镇建市的条件。温州市政府正在报告龙岗镇按照要求逐步撤市。龙岗镇政府相关官员还向《中国新闻周刊》证实,龙岗镇退出后将直接升级为县级市,由浙江省温州市管理,与苍南县相当。

“开门”的前一天晚上

目前,龙岗镇离建市只有一步之遥。龙岗在这方面的勘探经验开始受到更多关注。

2014年12月,龙岗被批准为全国新型城镇化综合试点。龙岗镇政府相关官员向《中国新闻周刊》透露,龙岗积极寻求参与这一轮试点,旨在打破超大城镇体系的桎梏,探索城镇转型之路。

龙岗镇的目标是在三年内探索和建立一个职能合理分工、行政层级优化、管理机构精简、行政成本降低、行政效率提高、公共服务改善、治理能力提高的新型城市建设模式,为全国提供可复制、可复制的经验和模式。

试点的主要任务包括明确政府职能、市场职能和社会职能的划分,明确县级分权管理的基本定位,根据城市发展的要求合理分权,加快实施大规模体制,改善社区服务和治理,调整和优化人员结构和编制,降低行政成本,探索多元化的公共服务供给模式,建立和完善城市治理体系,支持与城市化相关的体制改革。

龙岗镇党委副书记金振民表示,通过多数人制改革,龙岗县派驻部门原有12个内部机关、11个事业单位和18个驻地建设分局、属地分局、水利分局合并为15个主要部门。

苍南县将向龙岗镇下放1575个县级管辖事项,涉及27个县级部门,并将从下放至龙岗镇的18个县级授权部门中抽调300多名行政人员到龙岗镇按既定制度进行管理。同时,建立了“城市治理社区”制度,整合了14个新型社区。政府的行政审批和公共服务已经延伸到社区。600多个行政执法职能已纳入城市管理综合行政执法局实施综合执法。

通过实施横向多数制改革,龙岗区政府机构从41个减少到15个,人员从最初批准的1175人减少到730人。改革伴随着行政成本的降低。龙岗镇的户籍人口是温州洞头区的两倍,相当于温州泰顺县和文成县的两倍。其经济总量超过洞头、泰顺、文成三县之和。洞头区现有3600多名行政人员,泰顺县有8200多名行政人员,文成县有7200多名行政人员,龙岗镇经过大部分体制改革后,行政人员不足1000人。

长期以来,关于城镇改革是否会扩大政府结构、扩大政府框架、增加城市化成本一直存在争议。

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中国小城镇和城市化研究专家乔润玲认为,“从中央政府的角度来看,大城镇如果建立市场的担忧之一是吃皇粮的行政人员和机构的迅速扩张。”这也是过去建立大城镇步伐缓慢的原因之一。

全国人大财经委员会副主席、中央民主建设委员会副主席顾圣祖曾经说过,特大城市转型中最敏感的问题是行政成本。他建议在管理体制上,通过横向大部门制和纵向扁平化来降低行政成本。

一些学者建议,在城镇改革的试点过程中,可以根据简化行政结构的原则建立城市,并敦促政府从社会力量购买公共服务。

在采访中,陈墨锭向《中国新闻周刊》描述了他从龙岗撤军建城的想法。“首先,必须有四个小组,但NPC和CPPCC只有工作组,城市领导人是跨部门的。第二,乡镇一级应该取消。倡导“小政府和大社会”,社会组织可以做政府发布的事情。”

龙岗镇政府多名官员向《中国新闻周刊》透露,龙岗未来将从镇上撤市建市,必须实行大规模体制,组织和人员高度精简,“坚持一极,坚持到底”。不设乡镇街道,由市政府管理村庄。

顾圣祖还强调,地方政府应该促进大城镇向城市的有序转型。特大城镇的建设必须根据自身条件和功能定位进行综合考虑。这取决于市场的力量。政府起着指导作用。

《中国新闻周刊》2019年第17期

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